導 讀

《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》），2007年10月28日第十屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議通過，根據(jù)2015年4月24日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議《關(guān)于修改〈中華人民共和國港口法〉等七部法律的決定》第一次修正，根據(jù)2019年4月23日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議《關(guān)于修改〈中華人民共和國建筑法〉等八部法律的決定》第二次修正。

這是一部體現(xiàn)科學發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思想，提高統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展水平，規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行為，保護公共利益的重要法律。貫徹實施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，對于貫徹落實十九大精神、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展建設、促進經(jīng)濟社會快速發(fā)展，將起到極大的促進和保障作用。本文通過九問九答對《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》進行綜合解讀。

Q

什么是城鄉(xiāng)規(guī)劃？

A

城鄉(xiāng)規(guī)劃是各級政府統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)發(fā)展建設空間布局，保護生態(tài)和自然環(huán)境，合理利用自然資源，維護社會公正與公平的重要依據(jù)，具有重要公共政策的屬性。

Q

出臺《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的目的是什么？

A

為了加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，制定了城鄉(xiāng)規(guī)劃法。

Q

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》所稱城鄉(xiāng)規(guī)劃包含哪些內(nèi)容？

A

城鄉(xiāng)規(guī)劃法所稱城鄉(xiāng)規(guī)劃，包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃。詳細規(guī)劃分為控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃。

Q

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中的規(guī)劃區(qū)具體指什么？

A

城鄉(xiāng)規(guī)劃法所稱規(guī)劃區(qū)，是指城市、鎮(zhèn)和村莊的建成區(qū)以及因城鄉(xiāng)建設和發(fā)展需要，必須實行規(guī)劃控制的區(qū)域。制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃，在規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建設活動，必須遵守城鄉(xiāng)規(guī)劃法。

Q

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在鄉(xiāng)村規(guī)劃建設方面有什么具體規(guī)定？

A

以前“一法一條例”的管理制度，對鄉(xiāng)村規(guī)劃的管理非常薄弱，難以滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活需要，農(nóng)村無序建設和浪費土地情況比較嚴重?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》把《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》中涉及規(guī)劃的部分內(nèi)容上升為法律，體現(xiàn)了對農(nóng)村問題的重視程度，有利于指導規(guī)范村莊和集鎮(zhèn)的規(guī)劃制定，規(guī)范農(nóng)村地區(qū)的建設行為。同時，針對農(nóng)村建設活動規(guī)模小，點多面廣、以個人為主等情況，按照既要嚴格規(guī)劃管理，又要便民的原則，規(guī)定農(nóng)村建設活動只領取鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條規(guī)定，“在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設施和公益事業(yè)建設的，建設單位或者個人應當向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府提出申請，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府報城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證”。鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證是在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行鄉(xiāng)村建設活動的法律憑證，未依法取得鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設的，屬違法建設。

該法第六十五條規(guī)定，“在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責令停止建設、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”

Q

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是如何突出城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共政策屬性和公共服務職能的？

A

城鄉(xiāng)規(guī)劃的任務是要在城鄉(xiāng)的發(fā)展中維持公共生活的空間秩序，對未來的空間利用做出科學合理的安排。這是一項需要就社會、經(jīng)濟、環(huán)境和技術(shù)發(fā)展等要素進行統(tǒng)籌安排的綜合性工作，既要依照法律進行，又同時兼具政策性特征。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》強調(diào)把社會公共利益放在核心位置，它對城鄉(xiāng)規(guī)劃基本原則的規(guī)定，特別是重視資源節(jié)約、環(huán)境保護、文化與自然遺產(chǎn)保護等規(guī)定，是保障城鄉(xiāng)規(guī)劃中社會公共利益基本構(gòu)成的體現(xiàn)?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》對規(guī)劃確定的各類公共服務設施用地的保護和對總體規(guī)劃中強制性內(nèi)容的規(guī)定，體現(xiàn)了對社會公共利益基本載體的保護。它還明確提出了城市的建設和發(fā)展，應當優(yōu)先安排基礎設施以及公共服務設施的建設，將促進公共財政首先投到基礎設施、公共設施項目中去?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》強調(diào)“先規(guī)劃后建設”的原則以及對規(guī)劃實施的有關(guān)規(guī)定，強化了城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共服務職能，從制度上明確了城鄉(xiāng)規(guī)劃作為公共政策對城鄉(xiāng)建設的指導作用。

Q

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對公眾參與機制是如何規(guī)定的？

A

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對貫徹城鄉(xiāng)規(guī)劃公開化的原則作出了明確規(guī)定，有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃公開化和公眾參與制度的具體措施包括：

一是在規(guī)劃的編制過程中，“城鄉(xiāng)規(guī)劃報送審批前，組織編制機關(guān)應當依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾意見。公告的時間不得少于三十日。組織編制機關(guān)應當充分考慮專家和公眾的意見，并在報送審批的材料中附具意見采納情況及理由?！保ā冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第二十六條）

二是在規(guī)劃的實施階段，“城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府應當依法將經(jīng)審定的修建性詳細規(guī)劃、建設工程設計方案的總平面圖予以公布”（《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條），城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門批準建設單位變更規(guī)劃條件的申請的，“應當及時將依法變更后的規(guī)劃條件通報同級土地主管部門并公示” （《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十三條）。

三是在修改省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃時，“組織編制機關(guān)應當組織有關(guān)部門和專家定期對規(guī)劃實施情況進行評估，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求公眾意見。組織編制機關(guān)應當向本級人民代表大會常務委員會、鎮(zhèn)人民代表大會和原審批機關(guān)提出評估報告并附具征求意見的情況”（《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十六條）。

四是在修改控制性詳細規(guī)劃時，“組織編制機關(guān)應當對修改的必要性進行論證，征求規(guī)劃地段內(nèi)利害關(guān)系人的意見”（《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十八條），修改修建性詳細規(guī)劃和建設工程設計方案的總平面圖時，“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應當采取聽證會等形式，聽取利害關(guān)系人的意見”（《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五十條）。

Q

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改是如何規(guī)定的？

A

城鄉(xiāng)規(guī)劃一經(jīng)批準就具有法律效力，必須嚴格執(zhí)行，但是，城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)發(fā)展是一個長期的歷史過程，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃也是一個動態(tài)的發(fā)展過程，影響城鄉(xiāng)發(fā)展的因素也在不斷發(fā)展變化，這就要求城鄉(xiāng)規(guī)劃編制機關(guān)必須時刻關(guān)注規(guī)劃的具體實施情況以及城鄉(xiāng)的發(fā)展變化，適時對城鄉(xiāng)規(guī)劃進行必要的調(diào)整和修改。當然，為維護規(guī)劃實施的嚴肅性，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對規(guī)劃修改條件做了嚴格規(guī)定，當出現(xiàn)下列五種情況之一時，可以依法對省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃進行修改：

（一）、上級人民政府制定的城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)生變更，提出修改規(guī)劃要求的；

（二）、行政區(qū)劃調(diào)整確需修改規(guī)劃的；

（三）、因國務院批準重大建設工程確需修改規(guī)劃的；

（四）、經(jīng)評估確需修改規(guī)劃的；

（五）、城鄉(xiāng)規(guī)劃的審批機關(guān)認為應當修改規(guī)劃的其他情形。

同時，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對規(guī)劃修改必須遵循的原則和程序以及因規(guī)劃修改調(diào)整給當事人造成損失的補償?shù)葐栴}都做出了明確規(guī)定。

這一系列規(guī)定削減了規(guī)劃實施過程中修改的隨意性，是規(guī)劃決策客觀、公正、民主的有力制度保障措施之一。

另外，對規(guī)劃的修改，特別強調(diào)了在修改規(guī)劃過程中對相關(guān)利害關(guān)系人的利益保護問題，如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十八條規(guī)定，“修改控制性詳細規(guī)劃的，組織編制機關(guān)應當對修改的必要性進行論證，征求規(guī)劃地段內(nèi)利害關(guān)系人的意見，并向原審批機關(guān)提出專題報告，經(jīng)原審批機關(guān)同意后，方可編制修改方案”，第五十條規(guī)定，“經(jīng)依法審定的修建性詳細規(guī)劃、建設工程設計方案的總平面圖不得隨意修改；確需修改的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應當采取聽證會等形式，聽取利害關(guān)系人的意見；因修改給利害關(guān)系人合法權(quán)益造成損失的，應當依法給予補償”。

Q

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中對違法建設行為的責任追究是如何規(guī)定的？

A

為了有效地遏制違法建筑的建設，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中強調(diào)了對不同類型違法建設行為的責任追究，加大了查處力度，使違法者無利可圖，將對惡意違法建設獲取不當利益的行為起到極大的震懾作用。

如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定，“未取得建設工程規(guī)劃許可證或者未按照建設工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價5%以上10%以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價10%以下的罰款”。

同時，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》授予縣級以上地方人民政府行使強行制止權(quán)和強制拆除權(quán)，對及時消除違法建筑將起到積極的作用。第六十八條規(guī)定，“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場、強行拆除等措施。”

主編：陳志培